gpfederal: setembro 2007

Resposta ao Veto da Emenda nº 33

Introdução

Considerando o recente veto à emenda número 33, integrada ao corpo da Medida Provisória 369 que cria a Secretária Especial de Portos, na qual a digníssima e honrada corporação denominada Guarda Portuária ficaria subordinada e regulamentada no âmbito do Ministério da Justiça, como uma corporação policial, “A Emenda nº 33 autoriza o Poder Executivo a “regulamentar a subordinação institucional”, no âmbito do Ministério da Justiça, da Guarda Portuária a que se refere o art. 33, § 1º, IX, da Lei nº 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, que “Dispõe sobre o regime jurídico da exploração dos portos organizados e das instalações portuárias e dá outras providências. (LEI DOS PORTOS)”., houve-se a necessidade iminente de fazer-se ponderações adequadas no que tange a este incompreensível e surpreendente ato do Executivo, relevando as circunstâncias atuais do País.

Depois de aproximadamente um século de existência, através de uma emenda, um nobre e visionário Deputado reconheceu o Poder de Polícia pertencente a esta instituição, ainda hoje, boa parte da população brasileira desconhece e questiona a existência de uma Polícia que atue de forma consistente na manutenção da paz social nos portos do Brasil. No bojo da discussão, cogita-se de que a polícia, como órgão integrante da segurança pública, historicamente, esteve ligada ao Poder Executivo. E assim, indagam como conceber uma polícia portuária integrada à estrutura administrativa do Ministério da Justiça com poderes semelhantes aos das Polícias Civis, Militares e Federal, tendo em vista o disposto no artigo 144 da corrente Carta Magna brasileira. Numa tentativa de minimizar os efeitos da questão, algumas luzes são aqui apresentadas, estimulando um debate mais aprofundado, com vistas à formulação de princípios que venham consolidar, em todos os aspectos, a legitimidade da Polícia Portuária Federal na manutenção da ordem pública no âmbito portuário deste imenso país. Vale lembrar que a conduta respeitável da guarda portuária estende-se por um século, com ações memoráveis de combate a ilícitos de várias naturezas. Devemos fixar a problemática da falta de respaldo jurídico, ou seja a inserção definitiva da guarda portuária na lei. Tal fato gera imensa dificuldade no empenho laborativo do atual efetivo. Esta situação limita a atuação na segurança, haja vista que o funcionário não tomará atitudes que futuramente ponham em risco sua manutenção no emprego. Posto que infelizmente o trabalhador é escravo do seu emprego. Desta forma o empregado acua-se, tentando aparecer o menos possível, na tentativa de resguardar-se. Considerando uma futura transição para o Ministério da Justiça, uma infeliz demissão somente ocorreria após um procedimento administrativo adequado.
Num enfoque jurídico-político, a legitimidade da Polícia Portuária já se encontra consolidada. A sua origem, no Brasil, está associada aos primórdios, das grandes navegações, na necessidade imprescindível de um policiamento ostensivo e repressivo nas faixas portuárias, tendo a Constituição do Império de 1824 disposto sobre a matéria. Na atual Constituição, o constituinte originário infelizmente não incorporou a Guarda Portuária no artigo 144, ensejando uma imensa lacuna jurídica, bem como um verdadeiro mar de indefinições em relação às competências e atribuições desta instituição.
Tendo por finalidade precípua a execução das leis em benefício da coletividade, o Poder Executivo detém uma estrutura administrativa bem mais ampla do que os demais Poderes, razão por que se compreende que a polícia, historicamente, sempre esteve integrada ao Executivo, como órgão responsável pela manutenção da ordem pública, mas isso não impede que os demais Poderes zelem pela ordem pública.
Além disso, a criminalidade crescente reclama medidas urgentes de prevenção e repressão de modo que o Estado deve sempre buscar todos os meios juridicamente admissíveis para zelar pela preservação da ordem pública em qualquer lugar onde a sociedade se manifestar, seja nas ruas, nos logradouros urbanos ou rurais, seja nos estádios ou no âmbito das repartições públicas. A segurança pública é, pois, um direito de todos e dever do Estado. E o Estado não é apenas o Poder Executivo, também compõe-se do Legislativo e do Judiciário, de modo que devem atuar, em mútua cooperação, sem que o princípio da harmonia e da independência entre eles sofra qualquer arranhão.
Observa-se, portanto, que o poder de polícia não pertence exclusivamente a um único Poder. Ele pertence ao Estado para atender ao interesse público. Integra, na verdade, os poderes da Administração Pública que se fazem presentes em toda a organização administrativa dos Poderes do Estado. Nesse sentido, é pertinente mencionar a previsão do parágrafo único, do art. 4º, do Código de Processo Penal, que assegura à autoridade administrativa a competência, quando definida em lei, de apurar as infrações penais e sua autoria. Entendeu aí o Legislador que o crime atenta contra a paz social em qualquer lugar, podendo, inclusive, afetar os serviços públicos, de modo que nem sempre a tradicional polícia se faz presente com a mesma eficiência e presteza que se requer. Daí a previsão de competência a outras autoridades administrativas tendo em vista o interesse público na prevenção e repressão à criminalidade no âmbito das repartições públicas. Tendo em vista a aceitação, da supracitada emenda 33, pelas duas casas do Congresso Nacional, e a contradição apenas ser argüida pelo Poder Executivo.
Notadamente, uma peculiaridade distintiva da guarda portuária é o seu caráter de completude. É ao mesmo tempo preventiva e repressiva - funções que o Direito brasileiro vem reconhecendo numa nova figura denominada de Polícia de Segurança. Esta exerce uma função ostensiva, nitidamente preventiva ao impedir que condutas anti-sociais afetem a ordem pública. Noutro extremo, como órgão auxiliar da justiça, exerce a função de polícia judiciária, desenvolvendo atividades de apuração das infrações penais e captura dos agentes do crime, numa atuação marcadamente repressiva. Evidencia-se, portanto, que a guarda portuária é uma autêntica Polícia de Segurança, como se depreende de suas atribuições. Além disso apresenta um plus, pois exerce atividades de segurança de dignitários ao planejar e coordenar a proteção e a segurança pessoal de diversas autoridades de Estado e de outras que se encontrarem em suas dependências.
No desempenho da função de polícia portuária, a Guarda Portuária procede à feitura dos inquéritos e dos termos circunstanciados, às investigações pertinentes e às eventuais prisões em flagrante, em observância rigorosa das garantias constitucionais e legais, que a processualística penal exige. Aqueles que são autuados em flagrante delito, após o cumprimento dos procedimentos policiais peculiares, são, de imediato, conduzidos, geralmente, para a carceragem do Departamento de Polícia Especializada da Polícia Civil ou da Polícia Federal, onde ficam à disposição da justiça.
O grande destaque operacional, verificado nas atividades de policiamento ostensivo do cais, deve-se à elevada capacidade profissional de seu pessoal. Sendo empregados públicos, integrantes do quadro efetivo das Empresas de Economia Mista lotadas como autoridades portuárias, ou como servidores públicos lotados em portos onde a administração portuária pertence aos estados e municípios, os agentes da guarda portuária são dotados de formação policial e aprimoramento profissional, realizados junto às aludidas Autoridades Portuárias. São portanto homens e mulheres com padrão técnico-profissional adequado às atividades de polícia. Não foi à toa que o Estatuto do Desarmamento permitiu que tais agentes tenham livre porte de arma de fogo, em serviço ou fora dele, em qualquer lugar do território nacional. Conforme reza a recente Medida Provisória que proporciona o armamento da guarda portuária atendendo os anseios da Nação.

A transferência da guarda portuária para situação de polícia portuária federal seria simplesmente o reconhecimento normativo de algo que vem sendo desempenhado cotidianamente a décadas, tanto no que tange à segurança como à infra-estrutura exigida pelo plano de segurança internacional, ISPS-CODE, sendo repetidamente falado que não há como viabilizar tal projeto sem a presença de uma corporação que por longos anos já vem desempenhando a função de policiamento, fiscalização e vigilância, mesmo estando ancorada num mar de indefinições, no qual, muitas vezes, suas atribuições são questionadas. É sabido que a Guarda Portuária possui vocação natural para o caso em tela e ao tornar-se Polícia Portuária Federal, desvincular-se-á de uma empresa estatal, podendo desempenhar um labor com maior autonomia. Visto que a guarda, no presente, é polícia de fato e não de Direito.

As atribuições que a Guarda Portuária desempenha podem ser verificadas nos arquivos anexos, dando relevância a GAB nº 10 da Alfândega. Atualmente a guarda portuária não exerce somente a vigilância e a segurança nas instalações portuárias, todavia, exerce também, a fiscalização aduaneira (vistoria de documentos, validade, autenticidade de documentos expedidos pela receita federal), o policiamento ostensivo (rondas de segurança através de viaturas distribuídas pelo cais, organização do trânsito, bem como a fiscalização do tráfego, equipes de patrulhamento marítimo), o policiamento repressivo (por meio do corpo de agentes cumprindo as tarefas de apuração e inquérito dos ilícitos, pelas prisões efetuadas). Conforme os arquivos anexos, seguindo o parecer da Sesportos, percebemos que a guarda portuária possui atribuições demasiadas, como por exemplo, a solução de conflitos à bordo, quando noticiados pelos vigias de bordo escalados pelo OGMO.

Jamais na história o tema da segurança pública esteve em pauta como hoje. Os mecanismos de combate ao crime, muitas vezes, têm resultados frustrantes. A causa encontra-se na infra-estrutura mal adequada empregada em setores diversos, gerando falta de lastro necessário na atuação consistente contra o crime. Esses fatos, em torno das atividades políticas administrativas do nosso país, justificam certamente a adoção de uma polícia portuária, com especializações e peculiaridades sui generis para zelar pela ordem pública no âmbito dos Portos, não somente para dar garantias a essas atividades, mas também para permitir o exercício da supremacia do interesse público.

Parecer Jurídico

Instrumentos legais para criação da policia portuária federal com aproveitamento do pessoal vinculado às guardas portuárias

Despiciendo tecer longas considerações à respeito da necessidade da criação da policia portuária federal, na medida em que, felizmente, nosso país é pródigo em portos que recebem e escoam produtos de toda sorte de incomensurável importância para a economia nacional.

Busquemos, em principio, os fundamentos constitucionais a justificar a criação de uma policia especifica para atuar no patrulhamento ostensivo de nossos portos organizados.

Nos termos do artigo 1º, alínea “g” do decreto-lei nº 9760/46 (arrola instalações portuárias dentre os bens pertencentes a união) e artigo 3º do decreto federal nº 24447/34 (conceitua a expressão “instalação portuária”) que os portos nacionais são bens imóveis pertencentes à união.

Em decorrência do decreto nº 85309/80, recepcionado pela nova ordem constitucional e infraconstitucional vigente (artigo 21 inciso XII, alínea “f” da Constituição Federal e artigo 1º, § 1º, IV, da lei 8630/93, tais bens (os portos marítimos, fluviais e lacustres), podem ser explorados, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, permanecendo, no entanto, como são e sempre foram, patrimônio da União.

Para a mantença da Segurança Publica a Carta Política de 1988, em seu artigo 144, elencou os órgãos encarregados de exercê-la, especificando-os, a saber:
Policia Federal;
Policia Rodoviária Federal;
Policia Ferroviária Federal;
Policias Civis; e
Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares,

atribuindo-se a cada um desses órgãos suas funções especificas.

O parágrafo 1º, inciso III, da supra-referida norma constitucional, atribui à polícia federal a destinação de “exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras”.

Como se observa a Carta Magna destacando o policiamento ostensivo de rodovias e ferrovias federais, atribui essas funções a policias especificas, não dispensando o mesmo tratamento à área portuária (marítima) já que atribui à policia federal esta competência. Apesar da enorme importância que assumiram os portos nacionais, a Constituição dispensou tratamento diferenciado a área marítima, destacando suas funções como mero apêndice da polícia federal.
Sem sombra de dúvidas, é fato público e notório que pelos portos ingressam riquezas, mas também um enorme manancial de problemas de toda a sorte, sendo imperioso concordar que o contingente da policia federal é insuficiente para proceder o policiamento ostensivo de todos os portos nacionais em virtude de particularidades e atipicidades de ocorrências que impõe treinamento específico, tendo em vista seu caráter judiciário (investigativo) e não ostensivo.

Atuando na vigilância e segurança dos portos organizados, a teor do disposto no artigo 33, § 1º, inciso IX, da lei nº 8630 de 25 de fevereiro de 1993, encontra-se a GUARDA PORTUÁRIA, cuja atribuição decorre da competência que a administração do porto, dentro dos limites da área do porto organizado lhe atribui, com a incumbência de propiciar o policiamento interno das instalações portuárias, com o uso de pessoal próprio, treinado e especializado para esse fim, visando a segurança de pessoas, instalações, vias internas do porto e mercadorias, sem, contudo, possuir a atribuição de proceder o policiamento ostensivo, fato que lhe retira toda a força repressiva já que não detem a condição indispensável de Policia.

Para reverter essa situação anômala, encontra-se em tramitação a Proposta de Emenda Constitucional nº 059/2007 da lavra do Sr. Deputado Márcio França, alterando a redação do artigo 144 da Constituição Federal, criando a Policia Portuária Federal.

Justificativa

Desde os tempos do extinto sistema Portobrás, a GUARDA PORTUÁRIA se ressente de um tratamento constitucional e legal adequado, que se mostre minimamente compatível com a natureza, amplitude e responsabilidade de suas atribuições de policia ostensiva o que representa de modo inequívoco atribuição de Estado.

A peculiaridade desta condição esteve reconhecida, em épocas anteriores, nas quais oficialmente se utiliza a designação de Policia Portuária para identificar a corporação e de policial portuário, no que diz respeito a seus membros. Isto, de certo modo, acabou repetido até mesmo pela Lei dos Portos, que, em seu inciso IX, § 1º, Art. 33 comete a União a organização e regulamentação da Guarda Portuária, embora admita o seu exercício alternativamente por entidade concessionária para prover a vigilância e segurança do porto.

Semelhante possibilidade mesmo quando deferida a entidade concessionária não elide evidentemente a competência originaria da União, o que ocorre por simples desdobramento do caput do mesmo dispositivo, já que somente a esta incumbe explorar o porto organizado, diretamente ou mediante concessão, cabendo-lhe, portanto, o papel de Autoridade Portuária, da qual decorre esse poder de policia, que não é e nem pode ser exercido ainda que por delegação, por ente privado. Considerando ser a GUARDA PORTUARIA atividade fim da Administração do Porto, e por não se confundir com a VIGILÂNCIA PATRIMONIAL regulada na Lei nº 7.102/93, a guarda portuária deve ser organizada pela Autoridade Portuária utilizando-se de pessoal próprio contratado através de concurso público e devidamente treinado.

Toda esta situação acha-se respaldada não somente pela evolução histórica, apresentada nos respectivos contextos, a seguir:
Decreto-Lei nº 3, de 27 de janeiro de 1966;
Decreto nº 87.230, de 31 de maio de 1982;
Decreto nº 1.507, de 30 de maio de 1995, que cria a COMISSÃO NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA NOS PORTOS;
Resolução nº 573, de 5 de dezembro de 2005- ANTAQ;
ISPS – SOLAS 74. (ISPS-CODE).

Face às razões apresentadas, fica exposto de maneira incontroversa que a GUARDA PORTUÁRIA é uma atividade fim da Administração e de funcionabilidade imprescindível à mantença da ordem pública, não se tratando apenas de vigiar as instalações prediais da aludida Administração Portuária, no entanto proceder o policiamento interno, bem como, proporcionar a segurança de pessoas, instalações, cargas, mercadorias e as vias públicas do porto organizado.

O objetivo principal da iminente Policia Portuária Federal é manter o fluxo de comércio livre e produzir um ambiente seguro que permita o funcionamento ininterrupto das atividades portuárias.

Texto elaborado pelos companheiros Savedra e Bueno / Santos-SP